为什么旅游富民不富财政

       为什么旅游富民不富财政？

       当您走进一个风景如画的古镇，看到街头巷尾的民宿老板、餐馆店主、手工艺人脸上洋溢着满足的笑容，您或许会感慨旅游业真是个能带动百姓致富的好产业。然而，如果您有机会与当地财政部门的负责人聊一聊，他们很可能眉头紧锁，向您诉说财政收入增长乏力、公共支出捉襟见肘的烦恼。这便引出了一个颇具现实意义的深层问题：为什么旅游富民不富财政？表面上的繁荣与政府钱包的“羞涩”之间，究竟存在着怎样的矛盾与隔阂？本文将深入剖析这一现象背后的多重原因，并提供系统的解决思路。

       一、 税源结构的天然“偏科”与分散性

       旅游业带动的经济活动，其税收贡献存在显著的结构性特征。大量核心收入直接流入了个体经营者、小微企业和农户的口袋。例如，一家生意火爆的民宿，其收入主要构成是房费，而提供住宿服务的小规模纳税人往往享受增值税免税或低税率政策。特色餐饮、土特产销售、非机动交通工具租赁等，也大多属于小规模经营范畴，税收贡献相对有限且征收成本较高。这意味着，旅游消费产生的财富，首先在民间进行了广泛分配，形成了“富民”的直接效果。

       与此同时，旅游消费链条中的许多环节，税收要么难以捕捉，要么流向了异地。游客在线预订平台（如携程、飞猪等在线旅游平台）下单，平台企业总部通常设在经济发达城市，相关税收（如企业所得税、部分增值税）便缴纳给了总部所在地政府，而非旅游资源所在地。大型连锁酒店、品牌餐饮入驻景区，其财务核算也可能在区域总部或总部完成，导致税源转移。这种税源与税负的背离，使得旅游目的地政府“望税兴叹”，投入了大量资源完善基础设施、维护环境卫生、进行营销推广，却难以从旅游经济的“蛋糕”中分得相应份额。

       二、 产业链条过短与附加值流失

       许多地区的旅游业仍停留在“门票经济”和基础服务阶段，产业链纵向延伸不足，横向融合不够。游客的消费集中在门票、住宿、餐饮和少量纪念品上，这些环节附加值较低，对财政的贡献自然也有限。如果能够将产业链向上下游延伸，情况将大为不同。上游涉及旅游规划、创意设计、内容生产（如影视、综艺节目取景地开发），下游则关联文化创意产品深度开发、特色加工制造业、康养度假、研学旅行、会展商务等。一个完整的、高附加值的旅游产业链，才能创造更多企业利润，进而通过企业所得税等渠道为财政提供坚实支撑。

       以瑞士为例，其旅游业远不止于观光，而是深度融合了精密制造（手表、军刀作为高端旅游纪念品）、金融管理（旅游资产与财富管理）、医疗健康（阿尔卑斯山区疗养）等产业，形成了高税收承载力的产业生态。反观我们的一些景区，卖着全国雷同的工艺品，提供着同质化的服务，财富就像流水一样经过，却难以沉淀为本地可持续的税基。因此，旅游富民不富财政的困境，部分源于产业本身处于价值链的低端环节。

       三、 经济漏损现象严重

       “漏损”是指旅游收入在本地经济循环中流失的比例。在许多旅游目的地，由于本地供应链不完善，大量经营所需的物资和服务需要从外部输入。景区内的高档酒店，其装修材料、布草用品、高端食材、酒水饮料甚至管理团队，可能都来自外地或国外。特色餐馆使用的特色食材，若非本地规模化种植养殖，也可能需要外购。这意味着游客消费支出中的很大一部分，并未留在本地，而是支付给了外部的供应商，本地获得的仅仅是租金、人工工资等部分，财富漏损严重。

       此外，在季节性明显的旅游地区，旺季时大量外来务工人员涌入，他们的部分收入会寄回老家；一些由外来资本投资的大型旅游项目，其利润也可能被投资者带走。这种“漏斗效应”使得旅游收入对本地经济的乘数效应大打折扣，财政能够从中汲取的养分自然稀少。要减少漏损，必须着力培育本地化的旅游供应链体系，鼓励“地产地销”，提高旅游消费的本地化比例，让资金在本地经济系统中多循环几次，才能放大其经济效益和财政贡献。

       四、 公共投入巨大且具有先行性

       旅游业的发展高度依赖公共基础设施和公共服务。政府需要先行投入巨资建设或改造交通网络（公路、铁路、机场、码头）、市政设施（供水、供电、排污、通讯）、旅游公共服务体系（游客中心、旅游厕所、标识系统、安全救援），并持续投入进行生态环境保护、文化遗产修缮、整体营销推广等。这些投入具有基础性、公益性和长期性，且往往在旅游业产生显著经济效益之前就必须完成。

       巨大的先期投入给地方政府带来了沉重的债务压力或财政支出压力。而当旅游业发展起来后，其所产生的直接税收收入，有时甚至难以覆盖这些基础设施的维护和运营成本，更不用说偿还前期建设债务了。这就造成了“政府栽树，多方乘凉”的局面：百姓和企业在旅游繁荣中获益，而财政却背上了持续的包袱。特别是对于一些将旅游业作为支柱产业来培育的欠发达地区，这种“富财政”的滞后效应和投入产出不平衡问题尤为突出。

       五、 统计核算的局限与政策激励偏差

       现行的国民经济核算体系和财政统计，对于旅游业这种综合性产业的捕捉存在一定局限。旅游消费分散在交通、住宿、餐饮、零售、娱乐等多个行业门类中，其增加值被分割统计，导致旅游业对国内生产总值（Gross Domestic Product，简称GDP）和财政收入的实际贡献被低估。这种“看不见”的贡献，影响了决策层对旅游业财政潜力的准确判断，也可能导致在资源配置和政策扶持上出现偏差。

       另一方面，一些地方为了快速吸引投资、拉动人气，在旅游发展初期出台了过于优惠的税费减免政策，例如长期减免土地出让金、所得税“三免两减半”甚至更长期限等。这些政策在培育市场阶段是必要的，但若未能及时调整或设计退出机制，就会导致产业成熟后，财政依然无法从成功的企业中获得合理分享。政策初衷是“放水养鱼”，但若“鱼”长大后的收益与财政无关，便加剧了富民不富财政的矛盾。

       六、 产权与收益分配机制不完善

       许多核心旅游资源，如风景名胜区、森林公园、文化遗产等，其产权属于国家或集体。但在实际开发和经营过程中，存在着复杂的利益分配问题。政府或其授权管理机构，可能通过门票分成、资源使用费等方式获得一部分收入，但这部分收入往往需要专项用于资源的保护与修缮，是“专款专用”，难以灵活补充一般公共财政。而获得特许经营权的企业，则可能凭借对稀缺资源的运营获取高额利润，这部分利润的税收缴纳情况，则取决于企业的注册地和核算方式。

       如果资源使用费标准过低，或利润分配机制向经营企业过度倾斜，就会导致作为资源所有者的全民（其代表是政府）其权益未能得到充分体现。自然资源和文化遗产的“溢价”收益，更多地被少数运营资本获取，而非通过财政渠道惠及更广泛的公共服务领域。建立科学、透明、动态调整的公共资源有偿使用制度和收益分享机制，是解决这一问题的关键。

       七、 破解之道：从“富民产业”到“富财政产业”的系统转型

       认识到为什么旅游富民不富财政的深层原因后，解决问题的思路便应着眼于系统性变革，推动旅游业从单纯的消费型产业向税基型、财源型产业升级。

       1. 优化税源设计与征收管理

       探索适应旅游新业态的税收政策。在保持对小微企业普惠性税收优惠的同时，研究对在线旅游平台、共享住宿平台等数字经济平台在旅游目的地的税收贡献进行合理核定与分配的办法，例如探索基于数据流的税收分成机制。加强税收征管协作，防止跨区域经营企业的利润转移和税源流失。同时，可考虑在条件成熟时，研究开征针对特定旅游城市或景区的、旨在补偿公共投入的“旅游税”或“旅游资源保护费”，但需设计得极为审慎，避免增加游客负担、削弱竞争力。

       2. 全力延伸与融合产业链

       制定产业引导政策，重点扶持旅游与文化创意、健康养生、体育竞技、会议展览、现代农业、绿色工业等产业的深度融合。鼓励开发高附加值的本地文创产品、特色食品加工、精品度假项目等。通过产业链的延伸，培育一批扎根当地、财务规范、盈利能力强的中型和大型旅游企业集团，它们将成为稳固的地方税源。例如，支持将地方非遗技艺转化为可量产、可销售的高端商品，其生产环节带来的增值税、企业所得税等将显著贡献财政。

       3. 构建本地化供应链体系

       实施“旅游本地化”战略。鼓励和扶持本地农户、合作社发展绿色有机农业，定向供应旅游餐饮；扶持本地手工业者成立合作社或企业，提升产品品质和设计，使其成为景区纪念品的主渠道；引导旅游设施建设优先采用本地建材和劳务。通过减少进口漏损，提高旅游消费支出在本地经济中的循环次数，放大乘数效应，从而在整体经济规模扩张中增加财政税收总量。

       4. 创新公共投入与融资模式

       对于旅游基础设施和公共服务投入，改变单纯依赖财政直接投资和负债的模式。大力推广政府与社会资本合作（Public-Private Partnership，简称PPP）模式，吸引社会资本参与投资、建设和运营，并通过使用者付费、政府可行性缺口补助等方式获得回报。探索建立旅游基础设施投资基金。对于生态环境保护和文化遗产修缮等纯公益性支出，可探索建立旅游收益反哺机制，明确从相关经营收入中划出固定比例用于保护，减轻财政直接压力。

       5. 改革统计与政策评估体系

       完善旅游卫星账户核算体系，更精准地测算旅游业对GDP、就业和财政的综合贡献，为决策提供可靠依据。建立旅游业发展绩效的综合评估机制，不仅要考核游客人数和旅游收入，更要考核其对地方财政的净贡献、对本地居民收入的带动系数、对相关产业的拉动效应等质量指标。根据产业发展阶段，动态调整税收优惠政策，设置合理的“政策日落”条款，确保财政能在产业成熟期分享发展成果。

       6. 完善产权收益分配机制

       对国有旅游资源经营权出让，推行公开、公平、公正的市场化方式，建立反映资源稀缺性和市场价值的动态调整机制。提高资源使用费征收标准，并确保其大部分用于资源保护和区域民生改善。探索建立旅游资源资产化管理体系，将优质旅游资源视为可保值增值的资产进行运营，其产生的部分收益直接上缴财政。对于集体所有的旅游资源，要健全集体与参与经营农户、企业之间的利益联结机制，确保集体收益，并通过村集体经济组织为村民提供福利和公共服务，间接减轻基层财政负担。

       7. 发展“全域旅游”与目的地综合管理

       推动从“景点旅游”向“全域旅游”转变，将整个区域作为旅游目的地进行系统规划、建设和营销。这有助于将旅游消费从封闭的景区扩散到整个城镇和乡村，带动更广泛的商业、服务业发展，扩大税基。同时，加强目的地的综合管理，提升整体品质和游客体验，吸引更高消费能力的客群，从而在游客总量不显著增加的情况下，提升人均消费和整体经济效益，为财政贡献更多高质量税源。

       8. 强化人才培育与智力支撑

       财政的长期丰盈最终依赖于产业的高质量发展和企业的卓越盈利能力。而这离不开专业人才。地方政府应投资于旅游策划、运营管理、营销推广、产品设计、财务法律等专业人才的培养和引进。拥有高素质的本地化人才队伍，才能更好地运营高附加值项目，管理现代旅游企业，从而创造更多可税利润。对人才的投入，长远来看是对税源的培育。

       综上所述，旅游富民不富财政并非一个无解的悖论，而是产业发展阶段、制度设计、管理模式等多重因素共同作用的结果。它要求地方政府必须具备更长远的战略眼光和更精细的治理能力，从“管理者”转向“运营者”和“赋能者”，在促进百姓致富的同时，通过制度创新、产业升级和综合管理，巧妙地、可持续地将旅游经济的活水引向财政的池塘。只有当旅游业的繁荣能够同时夯实政府的财力基础，使其有能力提供更优质的公共服务、进行更有效的资源保护、推动更全面的区域发展时，旅游业才能真正成为一项健康、持久、惠及四方的事业。这便是深入探究为什么旅游富民不富财政这一问题的最终价值所在。